行政事業單位成本管理與成本決策
主講：張光輝
? 目 錄
一、行政事業單位成本管理與決策的內涵
二、行政事業單位成本決策與預算管理
三、行政事業單位成本決策與績效評價
四、行政事業單位成本效益決策法
五、高職院校成本決策應用舉例
六、醫院成本決策應用舉例
一、行政事業單位成本管理與決策的內涵
（一）行政事業單位成本管理主要包含以下流程：
1. 預算編制：成本管理的首要步驟是制定預算。這包括評估行政事業單位的財務狀況、確定目標、估算收入和支出等，以制定合理的預算計劃。
2. 成本分類：將成本按照不同的類別進行分類。常見的分類包括直接成本和間接成本、可變成本和固定成本等。通過分類，可以更好地了解和掌握行政事業單位的成本結構。
3. 成本控制：針對不同的成本進行控制。這包括設定成本控制指標、制定控制措施、監督執行情況等。通過控制成本，可以最大程度地提高公共資源利用效率。
4. 成本核算：對行政事業單位的成本進行核算和分析。這包括記錄和匯總各項成本數據，計算成本費用，準確反映單位的成本情況。通過核算，可以了解到各項成本的具體情況，為成本控制和決策提供依據。
5. 成本評估：評估成本效益和成本效率。通過比較成本與效益的關系，評估成本是否合理、是否存在浪費和冗余，為決策提供參考。
6. 成本優化：通過分析成本結構和成本影響因素，尋找降低成本的方法和途徑。這包括改進業務流程、提高公共資源利用率、優化政府采購策略等。
7. 成本報告：定期向上級主管部門和相關利益相關方報告成本情況。報告內容包括成本變動、成本差異分析、成本節約措施等，以提供決策參考和責任追究。
（二）行政事業單位成本決策通常包括以下方面：
1. 投資決策：事業單位需要進行對外投資決策，考慮到新投資的成本和效益。
2. 成本控制決策：行政事業單位需要通過制定成本控制措施來控制和降低成本。這可能包括制定節約能源的策略、精簡人員、三公兩費管理等，防止成本的浪費和濫用。
3.服務定價決策：事業單位（特別是學校和醫院等事業單位）需要決定公共服務的定價策略。這可能包括考慮成本、市場需求、競爭狀況等因素來確定合理的價格。
4. 設備和技術決策：行政事業單位需要決定購買或升級哪些設備和技術（特別是信息化軟件和設備投入），以提高公共服務能力和效率，降低行政成本。
5. 供應商選擇決策：行政事業單位需要通過政府采購選擇合適的供應商來獲取必要的材料和服務。這可能包括考慮供應商的價格、質量、可靠性等因素，防范采購腐敗。
6. 財政預算決策：財政預算資金安排時應當充分考慮行政事業單位重大項目成本分析，優先保障高效的項目投入。提升財政資金使用效率。
7. 績效考核決策：行政事業單位需要考慮項目與員工的績效考核，應用到項目資金安排撥付、員工晉級晉升等多方面，以最大程度地提升財政資金使用效率和提高員工效能與成長。
（三）行政事業單位成本決策與企業的不同主要體現：
1. 盈利目標：企業的成本決策通常以盈利為目標，追求利潤最大化。而行政事業單位的成本決策目標更注重公共利益、社會效益，如提供公共服務、滿足社會需求等。
2. 財務來源：企業的成本決策通常依賴于市場銷售收入，經營活動主要通過銷售產品或服務來實現。而行政事業單位的財務來源主要來自政府撥款、財政補貼等，其成本決策往往需要與政府批復相關。
3. 經營風險：企業面臨市場風險、競爭風險等商業風險，成本決策需要考慮企業的生存和競爭力。而行政事業單位的成本決策風險相對較低，更注重保障公共利益和提供服務。
4. 績效評價：企業通常通過財務指標、市場份額等來評估績效，成本決策需要考慮企業的盈利能力和市場競爭力。而行政事業單位的績效評價更側重于服務質量、覆蓋范圍、社會影響等指標，與財務利潤關聯較小。
5. 決策制定過程：企業的成本決策通常由企業內部的決策層或經營者進行，決策過程較為靈活，可以較快地做出調整。行政事業單位的成本決策通常需要經過政府或上級主管部門的批準，決策過程較為繁瑣和審慎。
二、行政事業單位成本決策與預算管理
（一）行政事業單位成本決策在預算管理上應用包含以下幾個方面：
1. 預算編制：成本決策是預算編制的基礎。行政事業單位在制定預算時，需要考慮各項成本支出，例如人員費用、設備費用、物資費用等，以便進行合理的資源分配和預測。
2. 預算執行：成本決策的實施需要與預算的安排相一致。行政事業單位在執行成本決策時，需要遵循預算的指引，按照預算的分配和限額進行支出控制，以確保成本在合理的范圍內。
3. 預算控制：預算管理是成本控制的重要手段。行政事業單位通過設定預算控制指標和限額，對成本支出進行監督和控制，以實現成本的有效管理和控制。
4. 預算分析：預算管理為成本決策提供了重要的分析依據。行政事業單位可以通過對預算和實際成本的對比分析，了解成本差異和成本變動的原因，從而優化成本決策的制定和實施。
5. 決策評估：預算管理為成本決策的評估提供了依據。行政事業單位可以通過預算管理的數據和信息，對成本決策的效果進行評估，判斷其合理性和有效性，并根據評估結果進行調整和改進。
6. 績效評價：預算管理作為績效評價的一部分，對成本決策的績效進行評估。行政事業單位可以通過與預算對比，進行成本效益分析，評估成本決策的績效，從而優化管理和提高效益。
（二）當前行政事業單位預算管理與決策不健全對預算管理的主要影響：
長期以來，大部分預算單位成本意識和績效理念不強，主動制定支出標準的內生動力不足，加上單位工作計劃與預算申報脫節，配置使用公共資源的規范性和有效性不足，逐漸形成了“護盤子”“擴盤子”等“敞口要錢”的工作習慣，造成部門預算規模不斷擴大。同時，財政支出無標準、超標準，預算隨意調整等問題突出，嚴重影響預算的嚴肅性。
1.編制行為欠標準，“誆”大項目預算規模。
很多單位編制預算時由于業財分離，信息不對稱，習慣于“獅子大開口”報大數或“拍腦袋”決策，造成了不科學不合理的“敞口要錢”現狀。例如，某特定群體保障項目，在各區已建的特定群體驛站空置率很高、效益差的情況下，市級有關單位未做好前期調研就直接申請預算資金要求新建大量驛站，且單個驛站申報的投入成本遠超已建項目；又如，很多單位申報信息化項目、 修繕類項目未報請相關主管部門審批，抱著被財政部門“砍”預算但能立項的僥幸心理進行申報， 不符合相關項目立項前置審核程序的相關規定。
2.預算編制超標準，“撐”大項目預算規模。
很多預算單位未按實際履職需求和已有的支出標準編制預算，導致項目預算遠超實際需求。例如，某項目預算包含共計24個月的出海勞工勞務費144萬元，但實際雇傭勞工時間累積不超過6個月，預算超出實際需求達300%。又如，某產業用房運營經費項目空置費預算按照8.5元/月·平方米編制預算， 但實際協議明確的物業空置付費標準為5元/月·平方米，前后金額相差237萬元，虛報預算幅度達 63.2%。
3.測算依據無標準，“編”大項目預算規模。
很多單位編制預算的測算依據存在無標準或亂套標準的問題。 例如， 某項目涉及海域規劃、資源調查研究等內容，由于當前主管部門對海域規劃和研究尚未制定支出標準，單位直接套用《XX 省城市規劃涉及計費標準》《城市規劃設計計費指導意見》 等陸域規劃編制的費用標準，并隨意“打折取費”后測算申報。 但同類項目預算“打折”標準不一，隨意性大，低的三折，高的六折， 預算編制亂套標準， 影響預算的嚴肅性。
（三）以成本決策推進財政支出標準化體系建設，解決預算管理現存問題
標準是規范之基，規范是治理之要。以成本效益為引領，不斷建立健全公共服務標準、成本定額標準、預算支出標準和績效評價標準等“四項標準”有機結合的財政支出標準化體系，為預算編制工作提供更加優化的流程指引和標準參考，著力解決“敞口”報預算的問題。同時，圍繞財政支出標準化體系建設，建立健全配套的評價結果應用和績效獎懲機制，讓績效管理真正“長出牙齒”，用足用好績效手段和方法，倒逼預算部門和項目負責人落實預算主體責任。
1.以評促建，破解現行支出標準“碎片化”
從支出分類、 支出功能和支出類型等角度分別對“碎片式”的支出標準進行歸集，并以此為基礎不斷擴大定額定量標準的管理范圍。 一是從全成本口徑出發， 運用科學可行的成本核算方法梳理目標項目的成本內容、成本結構、歷史成本水平等標準數據， 確定核算歷史成本數據。 二是結合最新版的國家基本公共服務標準和市相關公共服務標準， 明確公共服務質量標準。 三是通過標桿分析和趨勢分析，剔除歷史成本中的不合理因素，建立成本定額標準。 四是結合成本定額標準和成本效益分析指標體系及分析結果，明確預算支出標準。
通過明確和串聯各項標準，形成財政支出標準數據庫，建立財政支出標準體系，逐步破解現有項目支出標準“碎片化”的局面。 例如，課題經費項目，在開展課題項目績效評價的基礎上，財政部門牽頭梳理各個職能部門的課題類型、支出內容以及課題產出、結果應用等情況，將課題項目績效目標的數量、 成本指標等與經費測算依據和明細銜接對比， 打破原有課題經費項目按照一般、重大、特別重大的維度劃分經費標準、已不符合職能部門編制課題預算需求的做法，對不同部門、不同科研類型、不同研究方式的課題應建立不同的支出標準和績效標準， 不斷細化課題項目的測算依據和績效目標。
2.以評促管，破解傳統預算管理“弱化”
針對當前預算編制無標準和超標準等現象，不斷提高重點事前評估、事中監控、事后評價的覆蓋面，并根據各環節績效結果提出有針對性的處理意見，對各單位從項目實施和預算支出的規劃設計、組織安排、實施方案、職責分工、監督管理等方面進行改進提升，確保預算績效目標順利完成。同時，啟動并強化績效結果應用和懲戒問責機制，推動預算單位改變預算觀念和績效意識淡化的慣性思維，甚至對預算法律法規和財經紀律不夠重視和敬畏的問題，強化預算編制和執行剛性約束。橫向到邊，結合黨委政府關注的大事要事保障清單，聚焦重大政策、重點項目，對比不同職能部門在相同領域編制、執行預算以及開展預算績效管理的數據結果，梳理諸如購買服務項目、設施設備購置、信息化項目的支出成本；縱向到底，以職能部門為對象，分析同個部門、相同項目在近三年預算執行產出和績效目標完成情況，確定項目支出標準的浮動情況，避免編制“拍個數”、審核“打個折”的情形。
3.以評促效，破解投入產出效益“虛化”
以績效考核為抓手，將財政支出標準化體系建設工作成效與單位政府績效考核結果相掛鉤，將成本定額控制與成本績效獎勵相掛鉤，促進單位將成本效益管理落到實處。同時，通過組織開展相關領域的成本效益分析，結合多維度、多層次的分析結果，確定公共服務標準，形成成本定額標準，并作為項目預算支出標準和績效評價標準建設的重要依據和支撐。通過更加符合實際的標準化管理和講求成本效益的理念約束，破解當前預算投入產出分離而導致的效益“虛化”問題。
例如，針對當前很多部門編制的外評專家、第三方咨詢等借助外腦的項目，在評價中發現多數部門習慣性將履職項目進行外包，或者一味強調事業大干快上的顯績，忽視了強化前期調研、躬身入局落實的潛績，導致財政資金習慣于“兜底”和“大包大攬”，講求成本效益更是空談。因此，要將財政預算安排與各部門政府績效考核強掛鉤， 績效考核結果反映各部門做了多少事、完成了多少指標，預算項目就以此為基準進行測算和編制，財政部門也對標對表進行審核安排。
（四）成本決策推動建立財政支出標準體系的實施路徑
推動以成本效益為引領的財政支出標準體系建設，需立足于當地預算管理實際，按照“先易后難、由點及面、通用為主、專用為輔、突出重點、分步實施”的原則，基于預算支出功能和部門具體職能分類，按照“規劃—職能—活動—項目—支出構成—成本分析—綜合標準”的路徑設置部門項目支出標準，探索通過“四步走”的實施路徑將有關工作落到實處。
1.統籌謀劃，做好財政支出標準體系建設工作布局
一是明確主體職責，建立分工合作機制。按公共財政原則，劃分政府與社會、企業、個人職責邊界，明確不同層級政府事權和支出責任，區別公益性、準公益性、市場化項目的財政保障方式。進一步明確各單位在財政支出標準化體系建設工作中的具體職責， 圍繞預算編制是財政的核心和龍頭進行布局，明確財政支出標準體系建設目標和要求，以預算績效管理鏈條五個環節的工作為切入點， 構建不同部門之間的分工合作機制，確保財政支出標準化體系“建得好、用得著、落得實”。
二是建立分類標準，壓實標準建設主體責任。立足政府托底責任、經濟社會發展階段和財力水平，按照“盡力而為、量力而行”的原則進行劃分，明確財政合理的分配保障范圍。從財政明確保障的經常性支出項目著手，按照不同項目特點建立分類標準，明確項目標準建設牽頭單位。經初步梳理，按照“兩個級次、四項標準、六個維度”對經常性支出項目進行分類，即：將預算項目歸集分為工程類、信息化類、專業服務類、公用事業類、醫療教育類和產業發展類等六個領域；并結合項目庫管理規程將六大類按不同領域進一步分成一級、二級兩個級次，分級分類后的預算項目在必備條件下逐步建成公共服務標準、成本定額標準、預算支出標準和績效評價標準等“四項標準”。
2.破題研究，跨出財政支出標準體系建設
一是試點推進，選取特定的“破題領域”。所選領域應具有一定的歷史支出數據、市場或相關行業標準數據可得、支出內容可量化、成本效益分析成果的現實應用需求高且推廣性強的特點。
二是圍繞全成本開展調研，建立標準化數據底座。通過對該領域的“全成本”進行搜集整理和分類分析，明確“破題領域”的內容、范圍、標準及產品和服務的投入要素和投入量，建立邏輯清晰、數據翔實的標準化數據底座，從而客觀測算實施成本并制定成本定額標準，確定預期效益和績效考核指標以及監督標準。
三是基于獲得的數據資料，開展標準化研究。根據獲得的資料和數據，深入開展標準化研究，通過明確公共服務質量標準和歷史成本數據核算等工作，摸清業務數據與財務數據之間的內在邏輯聯系，科學確立破題領域的“四個標準”。例如，從城市運行、公共服務、產業發展等領域開始，考慮不同領域的各自特點，在核算成本效益時根據項目的公益屬性和具體情況，采取最低成本法、作業成本法、凈現值法等方法分析，據此確定產品和服務的投入要素和投入量。
3.以用促建，不斷完善財政支出標準體系
一是抓住預算績效管理“龍頭”，將績效關口前置，充分發揮標準的指導作用。在預算編制階段，發揮相關標準對擠出項目預算支出水分、強化事前績效評估對財政核心工作的支撐作用，促進單位規范預算編制，依據標準核算財政資金投入規模，合理安排預算資金。
二是強化事中監控和事后評價，完善標準化體系。 深入分析相關領域項目事中監控發現的預算執行進度問題和績效目標偏離情況，以及事后評價發現的績效目標未完成、 資金使用的經濟性、效率性和效益性等問題，進一步調整優化相關標準。
4.提質拓圍，推動財政支出目標管理模式
向成本效益模式轉變財政支出的績效要義是財政資金的投入產出率，即成本效益。在鞏固試點成果的基礎上，進一步擴大各領域的財政支出標準化體系建設工作，同時進一步強化績效目標與預算投入及項目產出質量、效益之間的銜接，確?？冃繕四軌颉叭鐚?、全面、精準”反映財政支出的投入和產出情況，讓績效目標管理能夠更好地為預算編制服務，推動財政支出目標管理模式向成本效益模式轉變。 以公共服務標準為“基石”，以成本定額標準為“支柱”，以預算支出標準為“大梁”，以績效評價標準為“外墻”，構建成本可控、質效并重的財政支出標準體系。
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