《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押 二級市場的實施意見》政策解讀

為深入貫徹落實中央全面深化改革委員會第八次會議精神，保障土地要素流通順暢，提高節約集約用地水平，提升存量土地資源配置效率，加快建立城鄉統一的建設用地市場，按照省委省政府的工作部署，省自然資源廳會同有關部門起草了《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。

一、起草背景

改革開放以來，以政府供應為主的土地一級市場制度體系相對完善，但市場主體之間轉讓、出租、抵押的土地二級市場發展相對滯后，導致土地資源配置效率低，難以適應經濟高質量發展要求。2013年，十八屆三中全會明確提出“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”的重要部署。

2019年，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第八次會議，審議通過了《關于完善國有建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》。會議指出，完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，創新運行模式，健全服務監管，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節約集約用地水平。

二、制定過程

2019年7月，國辦印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號）。自然資源部召開工作部署會議，要求各省按照時間服從質量的原則，制定配套政策措施。

《實施意見》先后征求15家省（中）直單位意見，通過了合法性審核、公平競爭審查、并先后經第134次省政府常務會議、第11次省委全面深化改革委員會會議審議通過。

三、主要內容

《實施意見》共7個部分22條，主要包括：

第一部分（1—4條），總體要求?；驹瓌t包括堅持社會主義市場經濟方向、有效維護“三公”市場環境、提高政府土地市場領域治理能力；目標是力爭2022年6月底前完成交易平臺搭建、交易規則制定等工作；適用范圍包括國有建設用地使用權、土地連同地上建筑物、其他附著物以及已入市集體土地的交易。

第二部分（5—8條），完善建設用地使用權轉讓機制，促進要素流通。一是對于房屋建設工程用地不符合轉讓條件的，突出盤活存量、以用為先原則，允許交易雙方先行簽訂轉讓合同，辦理預告登記。二是保留了《指導意見》關于差別化稅收政策的規定，結合省政府辦公廳《關于促進全省土地節約集約利用的通知》（遼政辦〔2020〕45號）予以落實。

第三部分（9—11條），完善出租管理，提高服務水平。結合《民法典》和土地租賃現有相關政策，明確了建設用地使用權出租條件。即：取得相關土地使用權及其地上物所有權并依約利用土地；明確了有償和劃撥取得的建設用地使用權出租、轉租管理要求，部署各地落實劃撥土地出租申報制度。

第四部分（12—14條），完善抵押機制，保障合法權益。明確了不同權能建設用地使用權抵押條件和要求，放寬了抵押權人限制。一是除《民法典》第399條規定以外的建設用地使用權可依法抵押；二是為保障自然人、企業之間多種經濟關系，放寬了對抵押權人的限制，維護了土地使用權人的合法權益；三是細化保障抵押利益相關人權益的規定，確保養老、教育、醫療等社會服務活動在抵押權實現時能夠持續開展。

第五部分（15—17條），建立市場交易體系，提升服務保障能力。一是搭建平臺，部署市、縣（市）在自然資源主管部門現有交易機構或依托不動產登記平臺建立二級市場交易平臺，開設多部門辦事窗口，提供一站式服務。二是優化流程，部署各地建立線上交易和線下交易流程。三是聯動監管，規范涉地司法處置程序，強化自然資源主管部門與法院聯動監管。

第六部分（18—19條），加強監測監管。一是落實公示地價體系定期更新和發布制度，維護土地市場平穩運行。二是要求各地加強對交易方和中介服務機構的信用監管，推進土地市場信用體系共建共治共享。

第七部分（20—22條），保障措施和責任追究。一是明確了各級政府及其有關部門主體責任。二是要求加強宣傳，調動各類市場主體參與的積極性。三是強化監督問責，堅決打擊各種腐敗行為。