關于改革和完善自治區對下轉移支付制度的意見

伊犁哈薩克自治州，各州、市、縣（市）人民政府，各行政公署，自治區人民政府各部門、各直屬機構：

根據黨的十八屆三中全會、自治區黨委八屆六次全委（擴大）會議和《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）精神，現就改革和完善自治區對下轉移支付制度提出如下意見。

一、改革和完善自治區對下轉移支付制度的必要性

2005年，自治區進一步完善了分稅制財政管理體制，建立了符合自治區實際的財政轉移支付制度。近年來，隨著中央加大對我區轉移支付力度，自治區不斷增加對各地特別是困難地區的轉移支付補助，有力促進了地區間基本公共服務的均等化，保障和支持了經濟發展和民生改善，為社會穩定和長治久安打下堅實基礎。但與建立現代財政制度的要求相比，自治區對下轉移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，主要是事權和支出責任劃分不清晰，轉移支付結構不盡合理，一般性轉移支付的均等化功能發揮不夠充分，專項轉移支付分配不夠科學，各地財政統籌能力較弱等。對上述問題，有必要通過深化改革和完善制度，逐步加以解決。

二、總體要求

（一）指導思想。

深入貫徹《中華人民共和國預算法》、《自治區深化財稅體制改革的實施意見》，圍繞建立現代財政制度，以推進地區間基本公共服務均等化為目標，建立以一般性轉移支付為主體、專項轉移支付為輔助的轉移支付體系，進一步完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付，發揮轉移支付資金使用效益，調動各級政府的積極性，促進自治區經濟社會持續健康發展。

（二）基本原則。

1.加強系統設計，分步推進實施。在改革和完善轉移支付制度整體框架基礎上，更加注重系統設計，使轉移支付制度與事權和支出責任劃分相結合，體現改革的整體性；同時充分考慮我區實際情況，按照先易后難的原則，分步推進轉移支付制度改革，先行解決緊迫問題和有關方面認識比較一致的問題。

2.合理劃分事權，明確支出責任。合理劃分自治區本級事權和各地事權、自治區本級和各地共同事權，強化自治區本級在統籌推進區域內基本公共服務均等化的職責，明確各地（州、市）、縣（市、區）在確保基本支出、民生支出和維護穩定支出的責任，研究建立事權和支出責任相適應的制度。

3.清理整合規范，增強統籌能力。優化轉移支付結構，著力清理、整合、規范專項轉移支付，嚴格控制專項轉移支付項目和資金規模；完善一般性轉移支付制度，以一般性轉移支付為主體，建立一般性轉移支付穩定增長機制，增強地（州、市）、縣（市、區）財政的統籌能力，逐步實現財力和事權相匹配。

4.發揮市場調節，減少政府干預。妥善處理政府與市場的關系，明確政府定位，減少競爭性領域專項，強調市場在資源配置中決定性作用。市場競爭機制能有效調節的事項政府不得新設專項轉移支付，主動維護公平競爭的市場環境。

5.規范資金管理，提高使用效率。加強轉移支付資金管理，規范分配使用；加快資金撥付，減少結轉結余，注重提高轉移支付資金使用效率。建立激勵約束機制，強化績效評價結果應用。

三、優化轉移支付結構

在劃分中央、自治區事權和支出責任基礎上，界定自治區本級和各地事權與支出責任，逐步推進轉移支付制度改革，形成以均衡地區間基本財力、由各地統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，以專項轉移支付為輔助的轉移支付體系。屬于自治區本級事權的，由自治區本級全額承擔支出責任。屬于自治區本級和各地共同事權的，由自治區本級和各地共同分擔支出責任，自治區本級分擔部分通過專項轉移支付委托各地實施。屬于各地事權的，由各地承擔支出責任。對于財政困難的地（州、市）、縣（市、區），自治區本級主要通過一般性轉移支付給予支持。對于引導類、救濟類、應急類等事務，自治區本級通過專項轉移支付予以支持，以實現特定政策目標。

四、完善一般性轉移支付制度

（一）整合規范一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬于自治區本級委托事權、自治區本級和各地共同事權的項目轉列專項轉移支付，屬于各地事權的項目歸并到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體，以南疆地區轉移支付為補充，并輔以體制結算補助的一般性轉移支付體系。

（二）建立一般性轉移支付穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模，加大對困難地（州、市）、縣（市、區）的均衡性轉移支付，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。中央和自治區出臺增支政策形成的各地財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。

（三）加強一般性轉移支付管理?？茖W設置均衡性轉移支付測算因素、權重，充分考慮南疆地區底子薄、發展慢的特殊情況，逐步健全支出成本評價體系，真實反映各地的支出成本差異。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，促進地區間基本公共服務的均等化。規范一般性轉移支付，促進區域協調發展。建立激勵約束機制，引導各地將一般性轉移支付投入到維穩和民生等重點領域。

五、從嚴控制專項轉移支付

（一）清理整合專項轉移支付。取消專項轉移支付中政策到期、政策調整、績效低下等項目。屬于各地事權的項目，劃入一般性轉移支付。確需保留的自治區本級和各地共同事權項目，少量的自治區本級委托事權項目，以及引導類、救濟類、應急類項目，要建立健全定期評估和退出機制，對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合，嚴格控制同一方向或領域的專項數量。

（二）逐步改變以收定支專項管理辦法。結合稅費制度改革，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權借款、礦產資源補償費等?？顚Ｓ玫囊幎ǎy籌安排這些領域的經費。

（三）嚴格控制新設專項。專項轉移支付項目應當依據法律法規和經自治區黨委、人民政府批準設立。新設立的專項，應有明確的政策依據、政策目標、資金需求、資金用途、主管部門和職責分工。

（四）規范專項資金管理辦法。做到每個專項轉移支付僅有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的，要進行整合歸并，不得變相增設專項。資金管理辦法要有明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內容，逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程序唯一等要求。補助對象應按照政策目標設定，并按政府機構、事業單位、個人、企業等進行分類，便于監督檢查和績效評價。

（五）取消部分競爭性領域專項。凡屬“小、散、亂”，效用不明顯以及市場競爭機制能夠有效調節的專項應堅決取消。對因價格改革、宏觀調控等配套出臺的競爭性領域專項，應明確執行期限，執行到期后取消。

（六）大力推廣政府和社會資本合作模式。在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重大改革舉措，是公共服務供給機制的重大創新。積極推進政府和社會資本合作模式，通過資本市場和開發性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產品和公共服務項目的投資、運營管理，提高公共產品和公共服務供給能力與效率。

六、規范專項轉移支付分配和使用

（一）規范資金分配。專項轉移支付應當分地區、分項目編制。嚴格資金分配主體，明確部門職責，社會團體、行業協會、企事業單位等非行政機關不得負責資金分配。專項轉移支付可以采取項目法或因素法進行分配。對用于國家和自治區重大工程、跨地區跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目，主要采取項目法分配，實施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規范項目申報流程，完善監督制衡機制。對具有地域管理優勢的項目，主要采取因素法分配，選取客觀因素，確定合理權重，按照科學規范的分配公式下達地縣財政，并要制定資金管理辦法實施細則，按規定逐級分解下達到補助對象，保證項目順利實施。

（二）合理確定專項資金分擔機制。結合國家事權和支出責任劃分意見，逐步劃定自治區本級與各地事權和支出責任，對于自治區本級和各地共同承擔的事項，要依據公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎上，根據各地財政狀況，同一專項對不同地區可采取有區別的分擔比例，但不同專項對同一地區的分擔比例應統一規范。

（三）嚴格資金使用。除中央和自治區明確規定事項外，專項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經費和運轉經費，以及樓堂館所等國務院明令禁止的相關項目建設。要切實加強對專項資金分配使用的全過程監控和檢查力度，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制，重點解決資金管理“最后一公里”問題。

七、調整優化自治區基建投資專項

在保持自治區本級基建投資合理規模的基礎上，劃清自治區本級基建投資專項和其他財政專項轉移支付的邊界，合理劃定主管部門職責權限，優化自治區本級基建投資專項支出結構。逐步退出競爭性領域投入，對確需保留的投資專項，調整優化安排方向，規范投資安排管理；規范安排對各地基本公共服務領域的投資補助，逐步減少對各地的小、散投資補助；逐步加大屬于自治區本級事權的項目投資，主要用于國家重大工程、跨地區跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目。

八、強化轉移支付預算管理

（一）及時下達預算。加強與各地預算管理的銜接，自治區本級將轉移支付預計數提前下達各地，各地應當將其編入本級預算。除據實結算等特殊項目可以分期下達預算或先預付后結算外，自治區本級對各地的一般性轉移支付在自治區人大批準預算后30日內下達，專項轉移支付在90日內下達。自治區本級接到中央轉移支付后，應當在30日內下達各地。各地安排對下級政府的一般性轉移支付和專項轉移支付，應分別在本級人民代表大會批準預算后的30日和60日內正式下達。自治區本級下達的財政轉移支付必須納入各地政府預算管理，按規定向同級人大或其常委會報告。

（二）推進信息公開。自治區對各地轉移支付預算安排情況，在自治區人大批準后20日內由自治區財政廳向社會公開，并對轉移支付安排情況做出說明。主動向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目、規模、管理辦法和分配結果等。

（三）做好績效評價。完善轉移支付績效評價制度，科學設置績效評價機制，合理確定績效目標，有效開展績效評價，提高績效評價結果的可信度，并將績效評價結果同預算安排有機結合。

（四）加強政府性基金預算和一般公共預算的統籌力度。政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。政府性基金預算和一般公共預算同時安排的專項轉移支付，在具體管理中應作為一個專項，制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式。政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金收入30%的，應調入一般公共預算統籌使用。

（五）將一般性轉移支付納入重點支出統計范圍。增加一般性轉移支付后，自治區本級對相關重點領域的直接投入相應減少。由于自治區對各地稅收返還和轉移支付最終形成各地財政支出，為滿足統計需要，可將其按各地財政支出情況分解為對相關重點領域的投入。

九、完善自治區以下轉移支付制度

各地要按照“事權和支出責任劃分相適應”的原則，優化轉移支付結構。對上級政府下達的一般性轉移支付，下級政府應采取有效措施，可確保統籌用于相關重點支出。對上級政府下達的專項轉移支付，下級政府可在不改變資金用途的基礎上，發揮貼近基層的優勢，結合本級安排的相關專項情況，加大整合力度，將支持方向類同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。

十、加強組織領導

改革和完善自治區對下轉移支付制度是財稅體制改革的重要組成部分，涉及面廣、政策性強。各地、各部門要高度重視，加強組織領導，加強溝通協調，凝聚各方共識，形成改革合力，確保改革工作順利推進。要周密部署，加強督查，抓好落實，對違反預算等法律法規規定的，嚴肅追究責任。

各地、各部門要根據本意見要求，結合本地區、本部門實際，健全相關管理機構，制定完善配套政策措施，確保各項政策措施落到實處。

2016年6月15日