青海省人民政府辦公廳 關于印發進一步推進省以下財政體制改革 工作實施方案的通知

各市、自治州人民政府，省政府各委、辦、廳、局：

《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的實施方案》已經省政府第43次常務會議、省委全面深化改革委員會第26次會議審議通過，現印發給你們，請抓好貫徹落實。

青海省人民政府辦公廳

2024年12月25日

(此件公開發布)

關于進一步推進省以下財政體制改革?

工作的實施方案

為全面貫徹黨的二十屆三中全會和省委十四屆七次全會精神，健全權責配置更加清晰、收入劃分更加規范、財力分布更加均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，進一步理順省以下政府間財政關系，根據《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》(國辦發〔2022〕20號)精神，結合我省實際，制定本方案。

一?、聚焦“清晰合理”,進一步厘清省以下財政事權和支出責任劃分

1.完善財政事權劃分機制。根據基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定省以下各級財政事權。適度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市州縣重大基礎設施規劃建設、國省干線、機場、鐵路、重點區域(流域)生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的省級財政事權。將基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等確定為市州、縣財政事權。

2.探索建立財政事權清單。省財政廳會同有關部門梳理形成省級財政事權、省級與市州、縣共同財政事權清單，明確事權項目、保障標準、支出分擔比例等要素。指導各地逐步建立市州級、市州級與縣級、縣級財政事權清單制度。

3.清晰界定財政支出責任。按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，省級財政事權由省級承擔支出責任，減少委托市州、縣代行的省級財政事權，確需委托市州、縣履行的，要足額安排專項轉移支付；市州、縣財政事權由市州、縣承擔支出責任，原則上由市州、縣通過自有財力安排，對于履行支出責任中的收支缺口，除部分資本性支出通過上級轉貸的地方政府債券安排外，主要通過上級下達的一般性轉移支付彌補；共同財政事權要清晰劃分省、市州、縣各級財政支出責任分擔比例，按照減輕基層負擔、體現區域差別的原則，逐步實行以縣為單位的分類分檔分擔比例。今后新出臺分領域改革方案時，對同一市州、縣的不同領域共同財政事權支出責任分擔比例，原則上應予以統一；已出臺改革方案的，逐步調整至同一比例。

4.?健全改革承接落實機制。省財政廳要積極跟進中央與地方分領域財政事權和支出責任劃分改革，會同有關部門原則上一年內劃分省級與市州、縣財政事權和支出責任。市州級政府要做好改革承接落實，對屬于市州、縣財政事權的領域，應及時明確各級財政事權和支出責任，鼓勵先行在社會治安、城鄉社區等領域開展探索。今后省級新出臺分領域改革方案后，市州級政府原則上要于一年內承接落實到位。

5.嚴格財政支出責任管理。落實財政承受能力評估和事前績效評估應用機制，作為出臺重大增支政策和新上政府投資項目的前置條件。各級部門制定政策涉及新設財政專項資金或增加財政支出的，應先征求同級財政部門意見。建立基本民生政策清單和備案制度。進一步理順省以下稅務部門經費保障機制，將經費保障方式調整為分級保障。上級不得以配套資金、考核評比、下達任務等形式，變相增加下級或向下級轉嫁支出責任。

二、聚焦“統一規范”,進一步理順省以下政府間收入劃分

6.落實分稅制管理要求。稅收收入應在省以下各級政府間明確劃分，對主體稅種按比例分享。逐步取消對開發區等特殊區域的收入全留政策，確需支持的通過規范的轉移支付安排。除按規定上繳財政的國有資本經營收益外，政府間收入不得按企業隸屬關系劃分。堅持以增量改革為主，對收入劃分調整導致各級財力變化，通過基數上解(下劃)予以調節。省級和市州級改革后集中的收入增量，原則上主要用于對下級的一般性轉移支付。

7.優化省級與市州級稅收收入分享方式。適度增強省級調控能力，合理確定省級收入分享比例。自2025年起，所有行業企業繳納的增值稅地方分享部分，省級與市州級按照“五五分享”,資源稅省級與市州級按照“四六分享”,其他稅種地方分享部分作為市州級收入。完善省以下增值稅留抵退稅分擔機制，由省級與市州、縣按上年增值稅占比分擔，按月通過省級與市州級、市州級與縣級調庫辦理。中央財政按月通過調庫方式調增(調減)我省的收入，一并按上述辦法測算和辦理。

8.統一規范劃分市州級與縣級稅收收入。市州級要與所屬縣級按比例分享稅收收入，將稅種屬性、稅基分布、收入規模、區域間財力均衡度作為收入劃分的主要依據，原則上增值稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅等作為市州級與縣級共享收入，其他稅種主要作為縣級收入。逐步規范設區市與所屬區之間的收入關系。對同一稅費收入，市州與所屬縣、市州與所屬區、市州與所屬開發區，原則上要統一分享比例。

9.加強非稅收入管理。非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規范，穩步推進國有資源(資產)有償使用收入、專項收入等按比例分享。強化非稅收入預算編制的合理性和嚴肅性，嚴禁將收入規模與征收單位支出掛鉤。穩步推進非稅收入直接繳入國庫，逐步取消非稅收入專戶。加快非稅收入收繳電子化管理，加強票據管控，嚴防隱瞞、截留、擠占、坐支、挪用非稅收入行為。

10.落實稅收法定原則。加強收入預算預期性管理，依法依規征稅收費，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規對稅費收入指標進行考核排名。逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。加強協稅護稅，推進綜合治稅，建立部門間涉稅信息共享機制。各級稅務部門應及時向同級財政部門提供收入征收預測情況，定期共享分行業、分產業、重點企業等涉稅信息，提高綜合分析能力。

三、聚焦“協調均衡”,進一步完善財政轉移支付體系

11.厘清各類轉移支付功能定位。省對下轉移支付分為一般性、共同財政事權、專項轉移支付三類。?一般性轉移支付用于均衡地區間基本財力配置，優先保障“三保”支出，由下級政府統籌使用。建立一般性轉移支付合理增長機制，結合均衡區域間財力需要，逐步提高一般性轉移支付規模，增加市州、縣自主財力。共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任，提高下級政府履行共同財政事權的能力。專項轉移支付用于辦理上級政府委托的特定事項、引導下級干事創業等，下級政府要按上級政府規定用途安排使用。

12.完善一般性轉移支付體系。圍繞“兜底線、促均衡、保重點”,持續推進財力下沉，推動落實黨中央、國務院重大決策部署。健全“以均衡性轉移支付為主、縣級基本財力保障機制獎補資金為輔、階段性財力補助為補充”的省對下一般性轉移支付體系。均衡性轉移支付定位為“以補為主”,側重于“補缺口”,資金分配更多向財力薄弱地區傾斜，調節地區間財力均衡度?？h級基本財力保障機制獎補資金定位為“獎補結合”,側重于“補需求”,?重點用于保障縣級“三?！敝С鲂枨?，并對工作努力程度較高、收支預算執行等完成較好的地區給予激勵。階段性財力補助用于支持解決特定地區的特殊困難，政策到期后及時退出。

13.加強共同財政事權轉移支付管理。清晰界定共同財政事權轉移支付范圍，項目設置以分領域財政事權和支出責任劃分改革為基礎，與事權事項相銜接，主要根據基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例等測算分配。上級政府要足額安排共同財政事權轉移支付，下級政府要將轉移支付全部用于履行相應的財政事權，確保支出責任落實到位。

14.合理控制專項轉移支付。少量引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支持，項目個數和資金規模根據實際需要確定，合理控制新增項目，更加突出精準導向。推廣省級專項轉移支付統籌整合經驗，打破支出固化格局。逐步退出市場機制能夠有效調節的領域，更多采取政府投資基金、股權投資、貸款貼息等方式予以支持。

15.科學分配轉移支付資金。轉移支付應當聚焦政策目標和支持方向，按照規范的管理辦法，采用因素法或項目法分配。采用因素法分配的，應選擇與政策目標有較強相關性的因素，賦予相應的權重或標準，綜合運用財政困難程度和績效結果等系數加以調節，采取公式法測算。確需以項目形式下達的，可采用項目法分配，采取競爭性評審等方式按規范程序分配。逐步統一各項轉移支付分配中財政困難程度系數的測算方法和標準。轉移支付分配應與下級政府提供基本公共服務成本相銜接，強化績效管理，適度體現激勵約束。

四、聚焦“靈活精準”,進一步健全省以下財政體制調整機制

16.建立財政事權和支出責任劃分動態調整機制。各級財政部門會同有關部門定期對分領域財政事權和支出責任劃分改革方案執行情況開展評估，根據事務管理、執行方式、機構職能調整等，動態調整省以下各級財政事權和支出責任劃分。健全共同財政事權支出責任動態調整機制，根據評估情況，結合各地經濟發展水平、財力均衡度變化、保障標準調整等，適時調整各級支出分擔比例。

17.準確評估收入劃分政策效果。建立地區間財力均衡度評估機制。根據財政事權和支出責任劃分動態調整情況和財力變化，適時調整省以下政府間收入劃分。省級和市州級可通過合理調整收入分享方式或分享比例等，抑制虛收空轉行為。各級政府財政體制調整，涉及收入和支出項目的劃分以及上解等具體辦法，應依法報同級人大常委會備案。

18.加強各類轉移支付動態管理。制定省對下財政轉移支付目錄，全面反映轉移支付管理要素。嚴格轉移支付設立條件，新設轉移支付必須經同級政府批準，明確執行期限。建立轉移支付定期評估和退出機制，整合歸并政策重疊、職能交叉、投向類似的項目，清理退出政策到期、偏離目標、績效不佳的項目。根據地區間財力均衡度和政策目標變化，及時調整完善轉移支付分配辦法。加強轉移支付績效管理，完善以共同財政事權轉移支付和專項轉移支付為重點的后評價制度，加強評價結果運用。逐步構建轉移支付資金常態化監督體系。

五、聚焦“安全穩固”,進一步落實“三保”長效保障機制

19.嚴格落實保障責任。構建縣級為主、市州級幫扶(兜底)、省級兜底的“三?！必熑误w系?？h級落實“三保”主體責任，統籌財力和資金守牢“三?！钡拙€。市州級指導所屬縣區“三?！惫ぷ鳎瑢λ鶎賲^承擔兜底責任，對所屬縣承擔幫扶責任。省級對全省“三?！惫ぷ鞒袚档棕熑巍?/p>

20.健全完善保障機制。健全事前審核、事中監控、事后處置的工作機制。進一步明確“三保”統計口徑，細化測算標準，建立數字財政系統熱點分類標識，貫穿預算編制與執行各環節。在市州級對所屬縣級“三?！鳖A算前置審核全覆蓋的基礎上，省級逐年提高對市州、縣的復審比例。強化“三?！毕嚓P轉移支付全鏈條監管，加強庫款保障和運行監控，做好“三?！憋L險防范和應急處置工作。

21.規范人員經費管理。加強財政供養人員管理，合理精簡編外聘用人員，強化數字財政系統、財政供養系統、社保管理系統數據的銜接。進一步規范機關事業單位養老保險、職業年金、醫療保險、住房公積金繳費管理。分配省對下工資性補助時，增資對應的社會保障繳費一并按比例予以補助。

22.適度加強激勵引導。適度增強市州級財政統籌能力，省級每年安排一定金額的財力補助，引導市州級建立對所屬縣級的一般性轉移支付制度，指導市州級制定當地轉移支付辦法，自主測算分配到縣級，加大對“三?！北Ｕ系轿?、預算執行較好、高質量發展成效明顯地區的激勵。

六、聚焦“強基固本”,進一步規范省以下財政管理

23.穩步推進省直管縣改革。按照突出重點、利于發展、管理有效的要求，穩步推進省直管縣改革。對區位優勢不明顯、經濟發展潛力有限、財政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強省級對縣級的財力支持。以更大力度推進省對下轉移支付直接分配到縣、資金直接撥付到縣，縮短預算分配鏈條，加快資金撥付使用。市州級應按規定匯總市州級與所屬縣級政府預決算，確定市州級與所屬縣級收入劃分體制，對所屬縣級給予轉移支付，加強對縣級財政運行、兩級結算等方面的指導。

24.規范園區財政管理體制。未單獨設立財政管理機構的開發區(園區)等預決算按照部門預決算管理，納入同級政府或設立該開發區地方政府的部門預決算并單獨列示。單獨設立財政管理機構的，參照實行獨立財政管理體制，預決算納入同級政府或設立該開發區地方政府的預決算并單獨列示。建立開發區與地方政府合理的投入收益分配制度，對單獨設立財政管理機構的開發區，由地方政府按照分稅制財政管理體制要求，合理確定收入劃分體制。各地在依法依規的前提下，可結合本地實際創新開發區財政管理體制模式，在資源配置、要素支撐、制度保障等方面加大支持力度。加強開發區政府債務管理，保持與財政管理體制相適應，強化開發區管委會等政府派出機構舉債融資約束，防范地方債務風險。

25.提升鄉財縣管工作質效。健全鄉財縣管管理機制，強化縣級對鄉鎮財政財務管理的監管責任。完善鄉鎮基本財力保障機制，動態提高鄉鎮運轉經費省級補助標準，加大對農村公益性事業發展的支持力度。加強鄉鎮財政財務管理能力建設，保證人員隊伍相對穩定。推動數字財政系統向鄉鎮(社區)延伸，運用信息化手段強化鄉財縣管、村財鄉管，提高資金資產配置效率和使用效益。

26.加強地方政府債務管理。堅持省委省政府對全省債務風險負總責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責。完善新增地方政府債務限額分配激勵機制，一般債務限額應與一般公共預算財力相匹配，專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配。多渠道籌集償債資金，通過增收節支和變現資產等方式化解債務風險，嚴查違法違規舉債行為。穩步推進隱性債務“清零”試點，省財政廳對年度化債任務完成較好的和實現“清零”的地區給予激勵。建立全口徑地方債務監測監管體系，加快融資平臺改革轉型。合理擴大專項債券支持范圍，實施專項債券項目穿透式監管，落實專項債券資金投向領域禁止類項目清單，完善違規使用專項債券處理處罰機制。

各地區各有關部門要充分認識進一步推進省以下財政體制改革的重要意義，主動謀劃，精心組織，周密安排，承接落實好各項改革任務。各有關部門要在事權劃分、收入征管、轉移支付、民生保障等方面主動配合財政部門工作，共同推動各項改革舉措落地見效。各市州政府要于2024年底前明確市州級與縣級稅收收入劃分，確保新的收入體制按期施行。省財政廳要做好政策解讀、業務指導、督促落實、經驗推廣等工作，為改革順利實施提供保障。

本方案自2025年1月1日起施行，現行政策與方案不一致的，以方案為準。